Examens et enquêtes

Les seules mesures d'application prévues par la Loi sur le lobbying sont les renvois à la police et les rapports au Parlement.

Principales modifications aux dispositions d'application

Avant 2005, la Loi donnait au Directeur des lobbyistes le pouvoir d'enquêter sur les infractions présumées au Code de déontologie des lobbyistes, sans toutefois lui permettre d'enquêter sur les infractions présumées à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Les modifications de 2005 à cette Loi ont instauré l'exigence pour le Directeur d'aviser un agent de la paix s'il avait des motifs raisonnables de croire qu'une infraction à la Loi avait été commise.

Les modifications législatives de 2008 ont créé le poste de Commissaire au lobbying et accru les pouvoirs d'enquête. En vertu de la Loi sur le lobbying, la Commissaire peut enquêter tant sur des infractions présumées à Loi qu'au Code. Cependant, elle doit quand même aviser un agent de la paix si elle a des motifs raisonnables de croire qu'une infraction à la Loi a été commise. La Loi sur le lobbying stipule également que la Commissaire peut refuser d'enquêter ou de poursuivre une enquête, notamment si elle estime que cela serait inutile en raison de la période écoulée depuis le moment où l'affaire a pris naissance.

Avant 2008, la législation prévoyait un délai de prescription de deux ans pour les enquêtes et les poursuites, après lequel aucune accusation ne pouvait être portée. En 2008, ce délai a été porté à dix ans après la date de la prétendue perpétration.

Les modifications de 2008 ont également doublé l'amende maximale prévue pour les infractions à la Loi, la faisant passer de 100 000 $ à 200 000 $. En vertu de la Loi sur le lobbying, la Commissaire peut également interdire à un lobbyiste qui a été reconnu coupable d'une infraction sous la Loi d'exercer des activités de lobbying pendant une période maximale de deux ans.

Expérience en matière d'application de la législation sur le lobbying

À la suite de l'entrée en vigueur de modifications à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes en 2005, une direction des enquêtes a été mise sur pied au sein du Bureau du Directeur des lobbyistes. Avec le temps, la taille de la direction des enquêtes s'est accrue pour faire face à l'augmentation de la charge de travail et à l'introduction de responsabilités additionnelles ayant trait à la vérification des déclarations mensuelles des communications et à l'examen des demandes d'exemption. Elle dispose maintenant d'un budget de 1,1 million de dollars, incluant les salaires de l'équivalent de neuf employés à temps plein.

Examens administratifs

N'importe qui peut porter des allégations d'infractions à la Loi sur le lobbying ou au Code de déontologie des lobbyistes à l'attention de la Commissaire au lobbying. La Commissaire peut également décider d'examiner une infraction potentielle qu'elle a elle-même constatée en prenant connaissance d'information diffusée dans les médias ou d'autres renseignements accessibles au public. Récemment, une nouvelle tendance a vu le jour : des lobbyistes divulguent volontairement qu'ils ne se sont pas conformés aux exigences de la Loi, en omettant par exemple de s'enregistrer en temps opportun ou de transmettre des déclarations mensuelles des communications.

Après avoir pris connaissance d'une infraction présumée à la Loi ou au Code, la Commissaire peut déclencher un examen administratif. Cependant, la Loi sur le lobbying stipule que la Commissaire doit suspendre son enquête si elle découvre que l'affaire fait déjà l'objet d'une enquête ou qu'une accusation a déjà été portée. L'enquête ne peut reprendre tant que l'autre organisme n'ait disposé du dossier.

Le processus d'examen administratif a été établi en 2005. Il importe de noter qu'un examen administratif ne constitue pas une enquête officielle aux termes de la Loi. Celui-ci vise à documenter les faits entourant les allégations et fournir à la Commissaire un résumé de l'allégation, des renseignements contextuels et une analyse de l'infraction présumée pour lui permettre de déterminer une façon adéquate d'assurer l'application de la Loi, par exemple en déclenchant une enquête.

Tout comme les enquêtes, les examens administratifs mettent l'accent sur l'établissement des faits, ce qui nécessite une recherche contextuelle, des entrevues approfondies, et des recherches dans le Registre et d'autres sources d'information accessible au public. Cependant, aux fins des enquêtes, la Commissaire est autorisée en vertu de la Loi sur le lobbying à assigner devant elle des témoins et leur enjoindre de déposer ou de produire des documents, et leur faire prêter serment, « de la même manière et dans la même mesure qu'une cour supérieure d'archives ».

Les examens administratifs sont généralement détaillés parce qu'ils peuvent mener à des enquêtes. En outre, les décisions de la Commissaire peuvent faire l'objet d'une demande d'examen judiciaire par la Cour fédérale. Les examens administratifs, tout comme les enquêtes, doivent donc être effectués minutieusement afin que la Commissaire puisse rendre des décisions équitables, complètes et défendables devant un tribunal.

Au terme d'un examen administratif, la Commissaire reçoit un rapport exhaustif exposant les faits du cas et proposant des recommandations afin de l'aider à déterminer la marche à suivre appropriée pour assurer l'application de la Loi. Il y a quatre issues possibles :

  1. Le dossier est clos parce que l'allégation n'était pas fondée, par exemple parce qu'elle ne concernait pas une activité enregistrable, parce que l'activité visée n'avait pas été exercée moyennant paiement ou que le seuil d'« une partie importante des fonctions » pour l'enregistrement n'avait pas été atteint par la personne morale ou l'organisation employant la personne visée. Dans de tels cas, la Commissaire informe le plaignant et la personne visée de sa décision dans une lettre.
  2. Le dossier est clos même si l'allégation était fondée. Dans les cas où la Commissaire considère que l'infraction n'est pas assez sérieuse pour être renvoyée à la GRC, elle peut décider d'appliquer d'autres mesures de conformité qu'elle juge plus adaptées pour assurer la conformité à la Loi, par exemple sensibiliser le contrevenant au sujet des exigences de la Loi ou lui demander d'apporter des corrections dans le Registre des lobbyistes. Ces cas font toujours l'objet d'un suivi ultérieur.
  3. Une enquête officielle est déclenchée lorsque la Commissaire détermine que l'allégation est sérieuse et semble être fondée. La Loi sur le lobbying stipule que la Commissaire doit faire enquête si elle a des « raisons de croire » qu'une enquête est nécessaire au contrôle d'application de la Loi ou du Code.
  4. Le cas est renvoyé à un agent de la paix si la Commissaire a des « motifs raisonnables de croire » qu'une personne a commis une infraction à la Loi sur le lobbying ou à toute autre loi fédérale ou provinciale.

Il est important de noter que le temps nécessaire pour mener à bien un examen administratif varie d'un cas à l'autre, en fonction de la complexité du cas, de la disponibilité des témoins et des éléments de preuve, et d'autres facteurs. De plus, lorsqu'un cas est renvoyé à la GRC, la Commissaire n'en a plus le contrôle.

Enquêtes

En vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, le Directeur pouvait faire enquête s'il avait des motifs raisonnables de croire qu'une personne avait commis une infraction au Code. En vertu de la Loi sur le lobbying, la Commissaire peut enquêter si elle a des raisons de croire qu'une enquête est nécessaire au contrôle d'application de la Loi ou du Code. La Commissaire, tout comme le Directeur avant elle, a le pouvoir d'assigner des témoins et leur enjoindre de lui fournir de l'information au cours d'une enquête. Il ressort de l'expérience de la Commissaire que les témoins sont disposés à coopérer. Jusqu'à maintenant, ils ont répondu à ses demandes d'information et lui ont fourni des éléments de preuve sans qu'elle ait eût à exercer ce pouvoir.

La Loi stipule que la Commissaire doit, avant de statuer qu'une personne a commis une infraction au Code, lui donner la possibilité de présenter son point de vue. La Commissaire a pour pratique de transmettre un exemplaire du rapport qu'elle reçoit de la Direction des enquêtes du Commissariat à la personne qui en fait l'objet en lui donnant 30 jours pour lui transmettre ses commentaires. Des prolongations ont été accordées sur demande.

La Loi sur le lobbying exige, comme le faisait la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, que la Commissaire prépare ensuite un Rapport d'enquête dans lequel elle motive ses conclusions. En préparant son rapport, elle doit tenir compte à la fois du rapport de la Direction des enquêtes et du point de vue de la personne visée par l'enquête pour formuler ses conclusions. Le Rapport d'enquête est ensuite déposé devant les deux chambres du Parlement. Depuis 2005, douze Rapports d'enquête ont été déposés.

La Loi sur le lobbying stipule que dans le cadre de son enquête, si la Commissaire a des motifs raisonnables de croire qu'une personne a commis une infraction à la Loi ou à toute autre loi fédérale ou provinciale, elle doit en aviser un agent de la paix. La Commissaire doit ensuite suspendre son enquête jusqu'à la conclusion de toute enquête policière. De plus, la Commissaire doit suspendre son enquête si elle découvre que l'objet de celle-ci est le même que celui d'une enquête déjà en cours au sein d'un autre organisme. L'exigence de suspendre les enquêtes et de renvoyer les cas à la police, ou de suspendre les enquêtes dont l'objet est le même que celui d'une enquête menée par un autre organisme, empêche la Commissaire de présenter rapidement des rapports d'enquête au Parlement.

Mesures de conformité

La Loi sur le lobbying fixe les pénalités, y compris les amendes et les peines d'emprisonnement, pour les infractions à la Loi. Si, dans le cadre de son enquête, la Commissaire a des « motifs raisonnables de croire » qu'une personne a commis une infraction à la Loi, elle doit aviser un agent de la paix et suspendre immédiatement son enquête. Il s'agit de la seule mesure de conformité que peut appliquer la Commissaire dans un cas semblable. L'agent de la paix compétent pour mener une enquête, généralement la Gendarmerie royale du Canada (GRC) dans le cas de la Loi sur le lobbying, doit examiner le cas en consultation avec des conseillers juridiques du Ministère de la Justice et des procureurs fédéraux du Service des poursuites pénales du Canada. Ensemble, ils doivent déterminer s'il y a lieu ou non de porter des accusations.

Depuis 2005, seulement un des cas renvoyés à la GRC a donné lieu à une sanction. Dans ce cas, un lobbyiste-conseil avait omis d'enregistrer ses activités de lobbying conformément à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Le Procureur général a décidé de traiter cette affaire au moyen d'un mode alternatif de règlement des conflits. Au terme de ce processus, le contrevenant s'est vu imposer comme sanction la rédaction d'un essai décrivant son expérience et les leçons que devraient en tirer les anciens employés gouvernementaux dont les activités ultérieures nécessitaient un enregistrement en vertu de la Loi.

Depuis juillet 2008, la GRC a pris environ huit mois pour examiner les cas qui lui ont été renvoyés par la Commissaire. Cette période allonge la durée globale des enquêtes et influe sur la capacité de la Commissaire à fournir aux parlementaires des Rapports d'enquête en temps utile. Comme la Loi sur le lobbying stipule que la Commissaire doit mener ses enquêtes en secret, elle ne peut également pas discuter publiquement de l'état des enquêtes lorsqu'elles sont en cours.

La Commissaire exerce son pouvoir discrétionnaire lorsqu'elle détermine des mesures de conformité pour des transgressions moins sérieuses, comme la transmission d'une déclaration mensuelle en retard. Elle est d'avis que l'intérêt public ne serait pas bien servi si elle devait renvoyer chaque cas à la GRC. De son point de vue, de telles contraventions ne justifient pas une enquête criminelle.

La Loi sur le lobbying ne prévoit aucune amende ou peine d'emprisonnement pour les infractions au Code de déontologie des lobbyistes. La Commissaire a le pouvoir de déterminer si une personne a enfreint le Code et doit déposer les résultats de son enquête devant les deux chambres du Parlement. Le Directeur des lobbyistes a présenté au Parlement quatre Rapports d'enquête en vertu du Code en 2007,, et la Commissaire en a déposé huit Rapports, qui ont tous été déposés durant l'année 2011.

Exemptions à l'interdiction quinquennale d'exercer des activités de lobbying pouvant être accordées aux anciens TCPD

En 2008, la Loi sur le lobbying a instauré l'interdiction quinquennale d'exercer des activités de lobbying pour les anciens titulaires d'une charge publique désignée (TCPD). Cette interdiction de faire du lobbying auprès du gouvernement fédéral pendant cinq ans après la fin de leur mandat vise à empêcher les anciens titulaires d'une charge publique de niveau supérieur de tirer profit des avantages et des relations personnelles découlant de leur poste au gouvernement à des fins de lobbying. Cependant, la Loi sur le lobbying autorise la Commissaire à exempter les personnes qui font l'objet de cette interdiction si elle estime que cette exemption n'est pas incompatible avec l'objet de la Loi. Parmi toutes les administrations au Canada, il s'agit de la plus longue interdiction touchant l'après-mandat visant les anciens titulaires d'une charge publique. La province de Québec, qui vient au deuxième rang, empêche certains anciens titulaires d'une charge publique de faire du lobbying pendant deux ans après la fin de leur mandat.

Un processus d'examen des demandes d'exemption a été élaboré et mis en œuvre afin de veiller à ce que la Commissaire obtienne suffisamment d'information pour déterminer s'il y a lieu ou non d'accorder une exemption. Bien que la Loi ne l'exige pas, la Commissaire a décidé qu'il était dans l'intérêt d'une justice naturelle d'offrir au demandeur la possibilité de donner son point de vue sur l'intention de la Commissaire d'accorder ou non une exemption avant de rendre sa décision finale.

La Commissaire a adopté une position stricte relativement à l'octroi d'exemptions, choisissant d'accorder des exemptions seulement dans les circonstances les plus exceptionnelles. Depuis 2008, la Commissaire a reçu dix-neuf demandes d'exemption et en a accordé quatre. Les noms des personnes qui en font l'objet et les raisons pour lesquelles elles ont été accordées sont publiés sur le site Web du Commissariat. Jusqu'à maintenant, les décisions de la Commissaire concernant l'octroi d'exemptions n'ont pas été contestées devant les tribunaux.

Une partie importante des fonctions

La Loi sur le Lobbying exige que les personnes morales ou les organisations doivent s'enregistrer si leurs activités de lobbying constituent une partie importante des fonctions d'un seul employé ou constitueraient une partie importante des fonctions d'un employé si elles étaient exercées par un seul employé.

De façon à faciliter le respect et l'application de la Loi, il est préférable d'avoir une démarcation claire des activités qui sont couvertes par la législation. L'utilisation du concept « partie importante des fonctions » rend difficile l'identification du moment à partir duquel la Loi s'applique. Tel que mentionné précédemment, au niveau fédéral, ce concept a longtemps été interprété comme correspondant à 20 pourcent des fonctions (la règle du 20 pourcent). Ceci nécessite un examen approfondi afin d'établir la quantité de travail accomplie et une vérification que ce travail est relié à des activités nécessitant l'enregistrement. De plus, on doit reporter ce résultat sur le total du travail effectué.

La règle du 20 pourcent nécessite donc la comptabilisation de deux activités qui sont difficiles à quantifier d'une façon fiable et précise: les activités nécessitant l'enregistrement et le total du travail effectué. Malgré l'interprétation bien établie, il est possible qu'un tribunal puisse adopter une opinion différente de ce que constitue une « partie importante des fonctions », étant donné que cette interprétation n'a pas été testée devant un tribunal.

Des enquêtes en secret

La Loi sur le lobbying stipule que les enquêtes doivent être secrètes. Cette disposition est en place depuis la modification de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes qui a établi un Code de déontologie des lobbyistes dans les années 1990. Elle a été ajoutée en vue d'assurer que les enquêtes relativement à la conduite des lobbyistes ne seraient pas menées d'une manière publique. Elle a souvent été critiquée, certains opposants soutenant que la Commissaire ne remplissait pas bien son mandat parce qu'elle ne pouvait pas divulguer l'état de certains dossiers. La Commissaire est d'avis qu'il serait contraire à la Loi de divulguer si un dossier particulier a été renvoyé à la GRC aux fins d'enquête. L'expérience des cinq dernières années donne à penser que la conduite des enquêtes en secret présente d'importants avantages.

En premier lieu, cela protège l'intégrité de l'enquête de la Commissaire. Les preuves doivent être recueillies avec fidélité, évaluées de manière confidentielle, et les règles généralement acceptées de preuve doit être respectées. Pour garantir l'équité, il importe qu'un arbitre indépendant, comme la Commissaire au lobbying, puisse mener ses enquêtes sans se faire influencer par l'opinion publique ou des pressions de groupes d'intérêt. L'utilisation de ce cadre législatif particulier donne également une certaine certitude que chaque cas est examiné de la même manière, avec la même rigueur.

En deuxième lieu, cela donne une certaine assurance que toute enquête policière subséquente sur les infractions présumées n'est pas compromise. Si les détails d'un cas étaient discutés ouvertement et publiquement, on pourrait soutenir que la preuve et les éléments de preuve pourraient être détruits ou compromis, qu'il pourrait y avoir des erreurs d'interprétation ou des partis pris, et l'accusé pourrait estimer qu'il n'est pas traité équitablement. Ensemble, ces facteurs entraînent un risque élevé que l'enquête soit compromise si elle était rendue publique prématurément.

Enfin, cela assure que les règles de l'équité et de la justice naturelle sont suivies. Dans notre système juridique, les personnes sont présumées innocentes jusqu'à preuve du contraire. La conduite des enquêtes en secret aide à protéger la réputation des personnes qui pourraient avoir été faussement accusées d'avoir exercé des activités de lobbying répréhensibles.

La Commissaire a récemment commencé à confirmer aux comités parlementaires qu'un examen administratif ou une enquête est en cours lorsque l'affaire visée est connue du public. En complément du pouvoir d'enquête de la Commissaire, des dispositions législatives semblables à celles qui ont été ajoutées à la Loi sur le vérificateur général en ce qui a trait à l'immunité devraient être ajoutées à la Loi sur le lobbying. Les articles 18.1 et 18.2 de la Loi sur le vérificateur général fournissent un excellent exemple. Des dispositions similaires existent dans la Loi sur les conflits d'intérêts et diverses lois provinciales sur le lobbying (voir l'annexe A).

Recommandations

En conclusion, bon nombre d'aspects de la Loi sur le lobbying sont efficaces du point de vue de l'application. Cependant, à la lumière de l'expérience des cinq dernières années, on pourrait mieux faire appliquer la Loi si des modifications étaient apportées à certains aspects clés de celle-ci.

Une des principales questions découlant de l'expérience des cinq dernières années est si les mesures de conformité ou d'application prévues par la Loi sur le lobbying sont appropriées aux divers types d'infractions.

En 2008, les pénalités pour les infractions à la législation sur le lobbying ont considérablement augmenté. Les contrevenants encourent maintenant une amende maximale 200 000 $, un emprisonnement maximal de deux ans, ou ces deux peines. Une personne reconnue coupable d'une infraction à la Loi sur le lobbying peut également se voir interdire par la Commissaire de faire du lobbying pendant une période maximale de deux ans.

Malgré les pénalités prévues, personne n'a encore jamais été accusé ou déclaré coupable d'une infraction à la Loi sur le lobbying. Même si les cas que le Commissariat renvoie à la GRC sont complets et bien documentés, aucune poursuite n'a été engagée dans dix des onze cas renvoyés à la GRC depuis 2005. Un cas est toujours à l'examen par la GRC.

La Commissaire a recours à d'autres mesures pour les transgressions mineures. À l'heure actuelle, ces mesures visent principalement à sensibiliser les contrevenants. Ces derniers font également l'objet d'un suivi étroit pour veiller à ce qu'ils se conforment à la Loi à l'avenir. Un exemple d'infraction mineure est la transmission de déclarations en retard.

Cependant, il est clair que même les transgressions mineures, comme le fait de transmettre régulièrement des déclarations en retard, pourraient nuire à la transparence des activités de lobbying. Pour sanctionner de telles transgressions, la Loi sur le lobbying n'offre pas de mesures d'application intermédiaires. Certaines transgressions peuvent justifier des sanctions ou des pénalités se situant quelque part à mi-chemin entre les deux extrêmes qui sont présentement utilisés : le système d'éducation, de correction et de surveillance employé par la Commissaire, à l'un des extrêmes, et les Rapports au Parlement et/ou les poursuites criminelles avec des amendes, des peines d'emprisonnement et les interdictions qui peuvent en découler, à l'autre extrême.

La mise en place d'un régime de pénalités administratives pécuniaires (PAP) pourrait remédier au manque de souplesse de la Loi relativement aux mesures d'application disponibles. Les transgressions n'ont pas toutes le même degré de gravité. Un régime de PAP servirait à combler le vide entre les deux extrêmes actuellement utilisés par la Commissaire, en instaurant un continuum de sanctions progressivement plus sévères et plus appropriées à l'éventail actuel d'infractions possibles. La publication des pénalités administratives pécuniaires imposées aurait également un effet dissuasif sur l'ensemble des lobbyistes. De tels régimes existent dans d'autres administrations au Canada et sont prévus dans d'autres lois fédérales.

Une analyse plus poussée est nécessaire pour déterminer avec exactitude les besoins connexes en ressources financières et humaines, dépendamment du modèle choisi. L'établissement d'un régime de pénalités administratives nécessiterait également l'élaboration d'un quelconque mécanisme ou processus d'appel.

Pour punir les infractions au Code de déontologie des lobbyistes, la seule mesure d'application disponible est la divulgation publique du nom du contrevenant en déposant un Rapport d'enquête devant les deux chambres du Parlement. Bien que l'on juge qu'une telle mesure produit un effet dissuasif sur la personne en question de même que sur l'ensemble des lobbyistes, l'effet correctif est généralement perçu comme étant limité. La possibilité de mettre en place des pénalités administratives pour les infractions au Code devrait également être envisagée pour cette raison.

Enfin, en plus des pénalités administratives pécuniaires pour les infractions à la Loi et au Code, le pouvoir de la Commissaire d'interdire à certaines personnes de faire du lobbying auprès de titulaire d'une charge publique pendant une certaine période peut également être utile pour assurer la conformité à la Loi et au Code.

Recommandation 7 : La Loi devrait être modifiée de manière à établir un régime de pénalités administratives pécuniaires administré par la commissaire au lobbying pour les infractions à la Loi et au Code.

Recommandation 8 : L'exigence pour la commissaire de mener les enquêtes en secret devrait être maintenue dans la Loi sur le lobbying.

Recommandation 9 : Une disposition d'immunité semblable à celle prévue dans les articles 18.1 et 18.2 de la Loi sur le vérificateur général devrait être ajoutée à la Loi sur le lobbying.