Le Code de déontologie des lobbyistes

L'objet du Code est de rassurer le public canadien au sujet des normes d'éthique élevées que doivent respecter les lobbyistes.

Le Code de déontologie des lobbyistes est le fruit de nombreuses consultations auprès d'un large éventail de personnes et de groupes intéressés à accroître la confiance du public dans l'intégrité du processus décisionnel de l'État. Il est entré en vigueur le 1 mars 1997.

L'objet du Code de déontologie des lobbyistes est de rassurer le public canadien au sujet des normes d'éthique élevées que doivent respecter les lobbyistes de façon à préserver et à faire croître la confiance du public dans l'intégrité, l'objectivité et l'impartialité de la prise de décisions du gouvernement. Alors que la Loi établit le mandat et les pouvoirs de la Commissaire, les exigences en matière de déclaration pour les lobbyistes et les conséquences de la non-conformité, le Code détermine des normes de conduite obligatoires pour les personnes qui se livrent à des activités réputées enregistrables en vertu de la Loi au moyen de trois principes directeurs (intégrité et honnêteté; franchise; et professionnalisme) et de huit règles qui imposent aux lobbyistes des obligations et des exigences précises. Les règles sont réparties en trois catégories : transparence, confidentialité et conflits d'intérêts.

Bien que les lobbyistes aient l'obligation en vertu de la Loi sur le lobbying de se conformer au Code, les infractions au Code ne sont pas considérées comme des infractions aux termes de la Loi. Le paragraphe 14(2) de la Loi, qui établit la peine pour les infractions punissables sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, exclut expressément les infractions au Code de la liste de contraventions.

Inversement, toute contravention à la Loi place les lobbyistes en situation d'infraction à la Loi. Le principe du professionnalisme exige que les lobbyistes se conforment « sans réserve tant à la lettre qu'à l'esprit du Code de déontologie des lobbyistes, de même qu'à toutes les lois pertinentes, dont la Loi sur le lobbying et son règlement d'application ». Avant février 2007, le Directeur des lobbyistes enquêtait seulement sur les infractions aux règles du Code, ce qui a changé lorsqu'il a publié un avis sur le site Web du Bureau du Directeur des lobbyistes afin d'informer les lobbyistes que ses pouvoirs d'enquête seraient déclenchés par une infraction présumée soit à un principe, soit à une règle du Code. La Commissaire au lobbying enquête également à la fois sur les infractions aux principes et aux règles du Code.

La conclusion par la Commissaire au lobbying qu'un lobbyiste a enfreint le Code n'entraîne pas une amende ou une peine d'emprisonnement. La Commissaire doit plutôt publier ses constatations et ses conclusions, et les motifs de ces dernières, dans un rapport déposé devant les deux chambres du Parlement. Les rapports au Parlement sont un outil de conformité important, parce qu'ils produisent à la fois un effet dissuasif sur le lobbyiste en question de même que sur l'ensemble des lobbyistes. Par ailleurs, la publication d'un rapport peut ternir la réputation d'un lobbyiste, et nuire à sa capacité d'attirer ou de conserver des clients ou des employeurs.

Contrairement aux infractions à la Loi, pour lesquelles aucune poursuite ne peut être engagée plus de dix ans après les faits, les infractions au Code ne sont pas assortie d'un délai de prescription au-delà duquel la Commissaire ne peut pas présenter un rapport.

Au cours des cinq dernières années, douze rapports au Parlement ont été publiés. Dix d'entre eux concluaient qu'un individu avait enfreint le Code en omettant de s'enregistrer comme lobbyiste. L'omission de s'enregistrer est considérée comme une dérogation au principe du professionnalisme, et peut constituer une infraction aux règles 2 et 3 du Code, qui exigent que les lobbyistes fournissent des renseignements exacts, évitent d'induire qui que ce soit en erreur, et informent leurs clients et employeurs de leurs obligations en vertu de la Loi et du Code.

Les deux autres rapports concernent des infractions à la Règle 8. Une des trois règles concernant les conflits d'intérêts, la Règle 8 (Influence répréhensible) interdit aux lobbyistes de placer les titulaires d'une charge publique dans une situation de conflit d'intérêts « en proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence répréhensible sur ces titulaires ». Environ dix pour cent des dossiers d'examen administratif ouverts au cours des cinq dernières années et quinze pour cent des enquêtes déclenchées comportent une allégation d'infraction à la Règle 8 par un lobbyiste.

Jusqu'à maintenant, aucune infraction à un autre principe ou règle du Code par un lobbyiste n'a été constatée.

La Commissaire compte réviser le Code une fois que l'examen législatif sera terminé et que de nouvelles modifications, le cas échéant, auront été mise en œuvre.

Décisions des tribunaux concernant le Code de déontologie des lobbyistes

Trois cas ont fait l'objet d'une audience et d'une décision à la Cour fédérale ou à la Cour d'appel fédérale. Chacun de ces cas a eu une incidence importante sur l'interprétation du Code de déontologie des lobbyistes et sur l'approche du Commissaire au lobbying et, avant elle, du Directeur des lobbyistes, relativement à l'application du Code aux actions des lobbyistes.

Une décision a été rendue en 2004 par la Cour fédérale dans le cas Démocratie en surveillance et le procureur général du Canada (Bureau du Conseiller en éthique)3 en ce qui concerne quatre demandes de contrôle judiciaire du groupe d'intérêt public Démocratie en surveillance. La Cour fédérale a accueilli les quatre demandes, concluant qu'il existait des motifs suffisants pour susciter une crainte raisonnable de partialité de la part du Conseiller en éthique (le prédécesseur du Directeur des lobbyistes) et de son bureau contre Démocratie en surveillance.

Cette conclusion de la Cour fédérale était notamment basée sur la constatation que le Conseiller en éthique manquait d'indépendance parce qu'il avait été nommé par le premier ministre et occupait son poste selon le bon vouloir de celui-ci, avec pour conséquence que son mandat n'était pas protégé. De plus, la Cour a également vu comme des indications de partialité le fait que le Conseiller en éthique avait rejeté chaque requête de Démocratie en surveillance à laquelle il avait répondu et son habitude d'y répondre en retard. Par conséquent, la Cour fédérale a tranché en faveur de Démocratie en surveillance et a conclu qu'il y avait une crainte raisonnable de partialité de la part du Conseiller en éthique contre Démocratie en surveillance.

Les conclusions de la Cour fédérale dans cette affaire ont été remplacées, avant que la décision soit rendue, par l'abolition du poste de Conseiller en éthique à compter du 17 mai 2004. Sa fonction d'appliquer les règles touchant les conflits d'intérêts a été assumée par le Commissaire à l'éthique, alors que son pouvoir d'appliquer la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et le Code de déontologie des lobbyistes est devenu la responsabilité du Directeur des lobbyistes. Dans sa décision, la Cour a déterminé que l'approche du Conseiller en éthique relativement à l'interprétation de la Règle 8 du Code satisfaisait à la norme de contrôle applicable, soit la décision raisonnable. Le Directeur des lobbyistes a employé cette approche pour l'interprétation de la Règle 8 à son entrée en fonction.

La deuxième décision concernant la Règle 8 du Code est celle de la Cour d'appel fédérale dans le cas Démocratie en surveillance et Barry Campbell et procureur général du Canada4, rendue en mars 2009.

Dans ce cas, on a demandé au Directeur des lobbyistes d'examiner une allégation de Démocratie en surveillance selon laquelle Barry Campbell, lobbyiste enregistré, avait enfreint la Règle 8 du Code en organisant un souper-bénéfice pour un député en campagne pour sa réélection. À cette époque, le député en question était secrétaire d'État (Institutions financières internationales), un poste au sein du cabinet comportant certaines responsabilités en lien avec le ministère des Finances, tandis que M. Campbell était un lobbyiste enregistré qui s'était engagé à remplir plusieurs mandats de lobbying, dont un concernait le ministère des Finances.

Le Directeur a conclu que la Règle 8 n'avait pas été enfreinte et n'a pas ouvert d'enquête. Sa décision reposait sur l'avis donné aux lobbyistes par l'ancien Conseiller en éthique, qui laissait entendre qu'une influence répréhensible consistait à placer un titulaire d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts réel plutôt qu'apparent. Le Directeur a noté dans sa décision qu'il serait injuste d'imposer rétroactivement la nouvelle façon d'appliquer le Code de déontologie des lobbyistes.

Démocratie en surveillance a demandé un contrôle judiciaire de la décision du Directeur à la Cour fédérale. Bien que la Cour fédérale ait rejeté cette demande, la décision a fait l'objet d'un appel et, en mars 2009, la Cour d'appel fédérale a accueilli l'appel et annulé la décision de la Cour fédérale. La Cour d'appel fédérale a conclu que l'interprétation de conflit d'intérêts utilisée par le Directeur, qui était fondée sur l'avis donné aux lobbyistes par l'ancien Conseiller en éthique, était trop étroite. La décision soulignait plusieurs principes à appliquer pour établir s'il y a conflit d'intérêts et exigeait que le Directeur des lobbyistes élabore une nouvelle approche reflétant la décision de la Cour pour l'interprétation et l'application de la Règle 8. C'est ce qu'a fait la Commissaire au lobbying en fournissant aux lobbyistes une directive en ce qui concerne l'application de la Règle 8 du Code en novembre 2009, de même que des clarifications concernant les activités politiques en août 2010.

Cette directive peut se résumer comme suit :

  • Un lobbyiste risque de contrevenir à la Règle 8 si :
    • ses actions placent un titulaire d'une charge publique dans une situation de conflit d'intérêts réel;
    • ses actions placent un titulaire d'une charge publique dans une situation de conflit d'intérêts apparent.

Certains lobbyistes ont demandé une décision anticipée concernant les activités politiques que les lobbyistes peuvent exercer, en plus de la directive fournie par la Commissaire. Toutefois, la Commissaire a choisi de pas prendre une décision anticipée étant donné qu'en vertu de la Loi sur le lobbying et en lien avec l'application du Code de déontologie des lobbyistes, elle est chargé de réglementer les activités de lobbying et non les activités politiques. En vertu de la Loi, les décisions de la Commissaire peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire. Il est donc impératif que toutes ses décisions soient justes et qu'elles s'appuient sur tous les renseignements factuels. Elle se doit donc d'être prudente par rapport à fournir des avis concernant des situations possibles, s'appuyant sur des renseignements qui pourraient facilement changés après que l'avis a été émis. Cela créerait un risque non seulement pour le récipiendaire de l'avis, mais également pour elle-même par rapport à sa capacité d'examiner le cas subséquemment s'il advenait qu'une allégation soit portée contre cette personne. Sa neutralité et sa capacité à prendre une décision juste seraient compromises.

La troisième décision concernant le Code de déontologie des lobbyistes a été rendue en décembre 2010 par la Cour d'appel fédérale dans le cas Makhija c. Canada (Procureur général5).

En mars 2007, le Directeur des lobbyistes a terminé quatre rapports d'enquête concernant des allégations d'activités de lobbying non enregistrées auxquelles se serait livré M. Neelam Makhija. Ces rapports, déposés devant le Sénat et la Chambre des communes, concluaient que M. Makhija avait contrevenu à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes en omettant d'enregistrer ses activités de lobbying pour le compte de quatre personnes morales, et que ses activités constituaient une violation au Code de déontologie des lobbyistes.

M. Makhija a demandé le contrôle judiciaire des décisions du Directeur exposées dans les quatre rapports, prétextant qu'il n'était pas un lobbyiste et que le Directeur avait commis une erreur de droit. Il a demandé que les décisions soient renversées et que les rapports soient réputés ne pas avoir été présentés au Parlement. En mars 2008, la Cour fédérale a annulé les décisions du Directeur des lobbyistes et ordonné que les quatre rapports d'enquête déposés au Parlement soient retirés. Cette décision a remis en question la compétence du Directeur des lobbyistes à présenter ses constatations à propos des infractions apparentes à la Loi et à faire enquête en vertu du Code de déontologie des lobbyistes sur les personnes omettant de s'enregistrer comme lobbyistes.

Le procureur général a fait appel de la décision de la Cour fédérale devant la Cour d'appel fédérale et celle-ci a renversé la décision de la Cour fédérale, concluant que le Directeur avait le droit de faire enquête s'il avait des motifs raisonnables de croire qu'une infraction au Code avait été commise, même si la personne qui faisait l'objet de l'enquête ne s'était pas enregistrée comme lobbyiste. Cette décision a résolu la question relative à la compétence du Directeur des lobbyistes soulevée par la Cour fédérale. Une autorisation d'interjeter appel de la décision de la Cour suprême du Canada a été demandée, mais celle-ci a été refusée.

Conséquemment, la demande de contrôle judiciaire a été renvoyée à la Cour fédérale afin qu'une décision soit prise en fonction du bien-fondé de la demande de contrôle judiciaire de M. Makhija. En février 2010, la Cour fédérale a déclaré que les conclusions du Directeur des lobbyistes sur les infractions au Code de déontologie des lobbyistes étaient raisonnables et donc valides et légales, compte tenu des circonstances. Quant à la conclusion du Directeur des lobbyistes que M. Makhija avait enfreint la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, la Cour a déclaré que le Directeur des lobbyistes ne pouvait pas, en vertu de la Loi, en arriver à telle conclusion et a infirmé la partie visée de chacun des quatre rapports d'enquête du Directeur des lobbyistes. Cette décision a fait l'objet d'un appel devant la Cour d'appel fédérale et, en décembre 2010, celle-ci a finalement confirmé la décision de la Cour fédérale.

La question de la compétence de la Commissaire à enquêter sur une infraction apparente à la Loi ou au Code a été clarifiée en juillet 2008, lorsque des modifications à la législation contenues dans la Loi sur le lobbying ont conféré à la Commissaire le pouvoir de déclencher une enquête lorsqu'elle le juge nécessaire assurer l'application de la Loi ou du Code.


3 — Democratie en surveillance c. Procureur général du Canada (Bureau du Conseiller à l'éthique), 2004 CF 969 Retour à la référence 3

4 — Supra, footnote 2. Retour à la référence 4

5 — Neelam Makhija c. Canada (Procureur général du Canada), 2010 FCA 342. Retour à la référence 5