Le régime de lobbying au Canada

Commentaires dans le cadre de la Conférence internationale sur la probité et la transparence au Congrès et dans le système des partis politiques

Le 13 janvier 2012
Santiago de Chile

Allocution prononcée par Karen E. Shepherd
Commissaire au lobbying

(Cette allocution a été prononcée en anglais seulement)


Introduction

Buenas tardes. C'est un plaisir d'être ici aujourd'hui et de discuter de l'expérience canadienne en ce qui a trait à la législation en matière de lobbying au niveau fédéral.

Le concept du lobbying n'est pas nouveau. Il existe probablement depuis aussi longtemps que les gouvernements. Certaines sources attribuent la création du mot « lobbying » au président américain Ulysses S. Grant qui était souvent abordé, dans le lobby de l'hôtel Willard de Washington, par des parties intéressées. À l'époque, ce « lobbying » avait mauvaise réputation. Aujourd'hui, lorsqu'effectué correctement, le lobbying est jugé légitime.

Histoire canadienne

Voici maintenant les antécédents de l'approche adoptée par mon pays en matière de lobbying.

Depuis 1965, un certain nombre de tentatives législatives visant à rendre le processus de prise de décisions du gouvernement fédéral plus transparent ont été entreprises, mais ce n'est qu'en 1989 que la première Loi sur l'enregistrement des lobbyistes est entrée en vigueur.

Cette loi a été modifiée à plusieurs reprises depuis, mais son principal objectif demeure le même, assurer la transparence des activités de lobbying des fonctionnaires fédéraux.

En plus des lois adoptées au palier fédéral, des lois en matière de lobbying ont également été mises en œuvre par plusieurs provinces canadiennes. Certaines municipalités songent également à mettre en œuvre de telles lois ou l'on déjà fait.

La commissaire et la Loi

À titre de commissaire au lobbying du Canada, mon rôle est de superviser la Loi sur le lobbying et le Code de déontologie des lobbyistes. La Loi et le Code reposent sur quatre principes fondamentaux :

  • un accès ouvert et gratuit au gouvernement est une importante question d'intérêt public;
  • les activités de lobbying auprès d'un titulaire de charge publique sont des activités légitimes;
  • il est préférable que les titulaires de charge publique et le public soient en mesure de savoir qui effectue des activités de lobbying;
  • enfin, le système d'inscription des lobbyistes rémunérés ne doit pas nuire à un accès ouvert et gratuit au gouvernement,

Ces principes font ressortir le fait que, lorsqu'effectué de façon transparente, le lobbying est un élément normal du processus de prise de décisions du gouvernement.

Selon mon expérience à titre de titulaire de charge publique du gouvernement fédéral, je crois que les décisions prisent par le gouvernement, qu'elles portent sur les politiques ou les programmes, gagnent à être exposées à différents points de vue. Toutefois, cela doit être fait de façon transparente afin que les citoyens aient confiance en l'intégrité des processus de prise de décisions du gouvernement.

Comme je l'ai déjà mentionné, la loi canadienne en matière de lobbying a été modifiée à plusieurs reprises depuis son première entrée en vigueur, en 1989. Les modifications les plus récentes datent de 2008. À l'époque, la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes a été rebaptisée Loi sur le lobbying, et le poste de commissaire au lobbying a été créé à titre de mandataire indépendant du Parlement. Cela signifie que je relève directement du Parlement canadien et non d'un ministre.

En vertu de la Loi sur le lobbying, mon mandat à titre de commissaire compte trois volets :

  • premièrement, établir et tenir à jour le Registre des lobbyistes. Dans mon pays, il n'existe qu'un seul registre des lobbyistes au niveau fédéral. Tout ce que doit divulguer un lobbyiste est inscrit dans ce registre;
  • deuxièmement, je dois créer et mettre en œuvre des programmes de sensibilisation et d'éducation pour bien faire connaître les exigences de la Loi. L'année dernière, mon bureau a rencontré plus de 1 500 personnes à cette fin;
  • troisièmement, je dois effectuer des entrevues et des enquêtes afin d'assurer le respect de la Loi sur le lobbying et du Code de déontologie des lobbyistes.

Définitions

Au Canada, nous avons deux catégories importantes de lobbyistes : les lobbyistes-conseils et les lobbyistes salariés.

Les lobbyistes-conseils sont des travailleurs autonomes ou qui travaillent pour des entreprises et qui se spécialisent dans les relations gouvernementales, le droit ou les conseils stratégiques. Plus simplement, les lobbyistes-conseils sont payés pour faire du lobbying auprès de représentants du gouvernement au nom de leurs clients.

Les lobbyistes salariés sont les employés rémunérés de sociétés ou d'organisations caritatives. Des exemples d'organisations caritatives comprennent les syndicats, les organisations religieuses ou culturelles.

Dans notre loi, le lobbying est défini comme une communication avec un titulaire de charge publique, contre paiement, dans le cadre des activités suivantes :

  • l'élaboration, l'introduction, l'annulation ou la modification d'une proposition législative, d'un projet de loi ou d'une résolution;
  • la création ou la modification d'un règlement;
  • l'élaboration ou la modification d'une politique ou d'un programme.

La Loi sur le lobbying porte également sur les communications concernant des avantages financiers, comme une subvention ou une contribution.

Les lobbyistes-conseils doivent également inscrire au Registre les rencontres qu'ils organisent entre leurs clients et les titulaires de charge publique ou leurs propres rencontres avec ceux-ci concernant l'attribution d'un contrat. Ces exigences ne valent pas pour les lobbyistes salariés.

La Loi sur le lobbying précise que les lobbyistes salariés des organisations et des sociétés doivent s'inscrire lorsque leurs activités de lobbying représentent une partie importante de leurs fonctions. Au gouvernement fédéral, une parte importante des fonctions représente depuis longtemps 20 % des tâches. Ce seuil compris dans la Loi pose des problèmes, car il est difficile à évaluer, et donc, difficile à respecter.

Il est clair que, pour que des activités de lobbying aient lieu, il faut deux partis : celui qui effectue le lobbying et celui auprès de qui le lobbying est effectué. Au Canada, nous classifions les personnes qui font l'objet de lobbying dans deux catégories : les titulaires de charge publique qui sont, essentiellement tous les représentants du gouvernement fédéral, qu'ils soient élus ou nommés, et les titulaires d'une charge publique désignée.

Les titulaires d'une charge publique désignée sont les preneurs de décisions de haut niveau et comprennent le premier ministre, les ministres, les sénateurs et les fonctionnaires de haut rang.

Inscription

Les lobbyistes sont tenus de divulguer de l'information détaillée sur leurs activités lors de leur première inscription dans le Registre des lobbyistes. Cette information doit comprendre les personnes pour qui ils effectuent leurs activités, la nature de ces activités, y compris le titre du projet de loi, de la politique ou du programme pour lequel ils demandent des changements, les ministères auprès desquels ils déploient leurs activités et tout autre emploi qu'ils ont déjà occupé au gouvernement.

Le public peut avoir accès à cette information par l'entremise du Registre des lobbyistes, et mon bureau est l'organisme responsable de le tenir à jour et de s'assurer que les lobbyistes y inscrivent leurs activités de lobbying.

Chaque mois, les lobbyistes doivent également divulguer tout changement dans leurs activités, ou s'ils ont cessés d'exercer ces activités, ainsi que leurs communications « orales et organisées » avec des titulaires d'une charge publique « désignée ».

Les rapports de communication mensuels comprennent la date de la communication, le nom du titulaire d'une charge publique désignée rencontré et le sujet de la discussion. Je crois que le fait de signaler ces rencontres sur une base mensuelle améliore la transparence. À titre d'exemple, les journalistes canadiens effectuent des recherches dans le Registre et font souvent état de ces communications.

Exceptions

Un aspect intéressant de la loi canadienne est que le respect ne nécessite pas toujours l'inscription.

Comme je l'ai mentionné, le besoin de s'inscrire est déclenché lorsque les activités de lobbying d'une société ou d'une organisation représentent une « partie importante des fonctions », c'est-à-dire lorsque le seuil de 20 % est atteint. En d'autres termes, il est possible que certaines personnes effectuent des activités de lobbying, au sens de la Loi, sans être tenues de s'inscrire, car l'organisation ou la société où elles travaillent n'atteint pas ce seuil.

Les bénévoles ne sont pas tenus d'inscrire leurs activités de lobbying, car ils ne sont pas « rémunérés ». Il en va de même pour les simples citoyens qui communiquent avec les membres du Parlement pour promouvoir des modifications à apporter à une loi en leur propre nom ou au nom de leur communauté.

Certaines communications, comme les présentations orales ou écrites devant un comité parlementaire ou une simple demande de renseignements, ne sont pas des activités devant être inscrites en vertu de la Loi. Les employés ou les représentants élus d'autres paliers de gouvernement sont également exempts de s'inscrire lorsqu'ils communiquent avec des titulaires fédéraux de charge publique.

Dans notre loi, les lobbyistes, et non les titulaires de charge publique, sont tenus de s'inscrire. Toutefois, deux dispositions de la Loi valent spécifiquement pour les titulaires d'une charge publique « désignée ».

Premièrement, j'ai le droit de confirmer auprès des titulaires d'une charge publique désignée l'information fournie par les lobbyistes dans leurs rapports mensuels.

Deuxièmement, la Loi prévoit une interdiction de cinq ans d'exercer des activités de lobbying pour les anciens titulaires d'une charge publique désignée. Le but de cette disposition est de s'assurer que les anciens représentants de haut niveau ne profitent pas de renseignements ou de liens privilégiés pour favoriser leurs activités de lobbying. Donc, pendant une période de cinq ans après avoir quitté son poste de titulaire d'une charge publique désignée, une personne ne peut pas travailler à titre de lobbyiste-conseil ou de lobbyiste pour une organisation caritative. Par contre, elle peut travailler pour une société, si les activités de lobbying ne représentent pas une partie importante de ses fonctions.

Toutefois, la Loi me permet d'accorder des exceptions à cette interdiction quinquennale. Je peux accorder une exception si elle ne va pas à l'encontre de l'objet de la Loi, et je n'ai accordé que quatre exceptions depuis mon entrée en poste. Le nom des personnes concernées, et les raisons pour lesquelles j'ai accordé ces exceptions, se trouvent sur mon site Web public.

Application

En ce qui a trait à l'application de la Loi sur le lobbying et du Code de déontologie, je prends très au sérieux toute infraction à la Loi ou au Code, qu'elle ait été signalée dans une plainte ou ciblée de ma propre initiative.

Lorsque je détermine si une enquête est nécessaire, j'étudie un ensemble de facteurs, comme la nature et la gravité de l'infraction et le degré de négligence affiché par le lobbyiste.

La Loi exige qu'une enquête soit effectuée en privé, comme c'est le cas dans de nombreux autres domaines du système judiciaire canadien.

Si, pendant une enquête, je découvre qu'il existe des « motifs raisonnables de croire » qu'une infraction à la Loi a été commise, la Loi sur le lobbying exige que je suspende l'enquête et que je réfère le cas au service de police.

Si le service de police décide de ne pas poursuivre le dossier, il m'est retourné et je dois alors décider si je dispose de suffisamment de motifs pour poursuivre l'enquête en vertu du Code de déontologie des lobbyistes.

Le Code de déontologie des lobbyistes repose sur trois principes et huit règles distinctes que les lobbyistes doivent respecter pour assurer les Canadiens que les activités de lobbying se déroulent de façon éthique et selon les normes les plus strictes. Ce n'est pas un instrument prévu par la loi, ce qui signifie que l'omission de respecter le Code n'entraîne pas de peine d'emprisonnement ou d'amende. Je dois plutôt présenter un rapport au Parlement, qui est rendu public, en cas d'infraction au Code. J'ai déposé huit rapports de cette nature l'année dernière, où j'ai conclu que neuf lobbyistes différents avaient enfreints le Code.

Deux de ces rapports portaient sur des lobbyistes qui avaient placé un ministre, qui est un titulaire de charge publique, en conflit d'intérêts. Dans ces deux cas, les lobbyistes participaient à un événement de levée de fonds, tout en déployant des activités de lobbying auprès du ministre ou du ministère. Dans les six autres cas, les lobbyistes avaient enfreint le Code en effectuant des activités de lobbying sans être inscrits.

Bien que le fait d'enfreindre le Code n'entraîne pas de peine d'emprisonnement ou d'amende, je crois que les rapports déposés au Parlement ont de sérieuses conséquences. La raison en est que la réputation des lobbyistes est importante et qu'un rapport public peut avoir des répercussions sur leur capacité à attirer et à conserver des clients.

Modifications recommandées

Le Parlement canadien étudie actuellement la Loi sur le lobbying. Lors de ma comparution devant un comité parlementaire, en décembre dernier, j'ai indiqué que, dans son ensemble, la Loi fonctionne bien. Environ 5000 lobbyistes sont inscrits. Toutefois, j'ai avisé les ministres que la Loi pouvait être modifiée afin d'apporter davantage de transparence aux activités de lobbying et de me permettre de l'administrer plus efficacement.

En ce qui a trait à l'amélioration de la transparence des activités de lobbying, j'ai recommandé au comité parlementaire de modifier la Loi afin d'accroître le nombre de personnes et d'activités y étant assujetties. Par exemple, supprimer des phrases comme « partie importante des fonctions » et l'exigence qu'une communication soit « organisée à l'avance ».

En ce qui a trait à l'application, la Loi prévoit des pénalités pouvant atteindre 200 000 $ et deux ans d'emprisonnement pour les infractions graves, mais jusqu'à maintenant, il n'y a pas eu de condamnation. Je crois que des sanctions moins sévères pourraient présenter des avantages.

Cela pourrait comprendre un système de sanction administrative pécuniaire comme autre méthode d'application. Cela me permettrait d'avoir accès à une vaste gamme de sanctions, entre la formation que j'impose pour les infractions moins graves et des options plus lourdes, dont des rapports au Parlement et des renvois aux services de police. Avec un tel pouvoir, je serais mieux en mesure d'imposer des sanctions qui correspondent à la gravité de l'infraction. Le fait de publiciser les sanctions administratives pécuniaires servirait également de facteur de dissuasion pour tous les lobbyistes.

En conclusion, sachez que j'apprécie les défis que représentent l'établissement et l'administration d'un programme complet de lobbying. Le secret est de trouver le juste équilibre entre la transparence des activités de lobbying et un accès ouvert au gouvernement.

Je me ferai un plaisir de vous fournir toute autre information qui pourrait vous être utile alors que vous étudiez la législation en matière de lobbying.