Le Registre des lobbyistes

Le Registre des lobbyistes est l'outil principal permettant d'accroître la transparence des activités de lobbying fédérales.

L'article 9 de la Loi sur le lobbying confère à la Commissaire au lobbying le mandat d'établir et de tenir à jour le Registre des lobbyistes. La Loi décrit les exigences en matière de divulgation qui s'appliquent aux lobbyistes, tandis que le Règlement sur l'enregistrement des lobbyistes prévoit les modalités d'enregistrement des activités des lobbyistes lorsque ceux-ci ont l'intention de communiquer avec les titulaires d'une charge publique concernant certains sujets. Le Registre est une base de données sur le Web à laquelle le public peut accéder 24 heures par jour, sept jours par semaine.

Le Registre contient des renseignements détaillés sur les lobbyistes et leurs activités, notamment :

  • qui est payé pour exercer des activités de lobbying auprès de quelles sociétés, personnes morales, organisations ou associations;
  • quels ministères ou organismes du gouvernement du Canada sont contactés;
  • en quoi consistent les activités de lobbying, y compris une description générale de la question visée et des détails tels que les titres et descriptions des propositions législatives particulières, des projets de loi, des règlements, des politiques, des programmes d'intérêt et des subventions, contributions et contrats recherchés.

Les lobbyistes doivent également fournir des renseignements concernant :

  • toute charge publique antérieure occupée au gouvernement fédéral;
  • certaines communications orales et organisées avec des titulaires d'une charge publique.

Les renseignements présentés lors de l'enregistrement sont certifiés conformes par les lobbyistes et le personnel du Commissariat au lobbying (Commissariat) en vérifie l'exactitude avant qu'ils ne soient inscrits dans le Registre des lobbyistes. Il n'y a aucun frais d'enregistrement pour les lobbyistes et le public peut consulter le Registre gratuitement.

Actuellement, le Registre des lobbyistes compte plus de 5 000 noms de particuliers inscrits comme lobbyistes actifs. Le tableau ci-dessous contient le nombre de lobbyistes par type inscrits au cours des dernières années.

Tableau 1 : Nombre de particuliers inscrits à titre de lobbyistes actifs, par type de lobbyistes 2006-2011 (à compter du 31 mars de chaque année)
Type de lobbyistes 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Lobbyistes-conseils 732 860 867 873 753 814
Lobbyistes salariés (organisations) 2 306 2 539 2 439 2 936 2 725 2 507
Lobbyistes salariés (personnes morales) 1 809 1 882 1 754 1 817 1 791 1 808
Total 4 847 5 281 5 060 5 626 5 269 5 129

Élargir la portée de la Loi

En 2005, une des principales modifications à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes a été la suppression de l'expression « en vue d'influencer » de la définition des communications enregistrables. Cette modification visait à simplifier la définition du lobbying en ciblant les « communications » entre les lobbyistes et les titulaires d'une charge publique relativement à des questions prévues dans la Loi. Elle a eu pour effet d'élargir la définition du lobbying; par conséquent, la Loi portait sur un plus grand nombre d'activités. Ainsi, la gamme de communications « enregistrables » s'est accrue. La modification a également eu une incidence sur le nombre d'organisations et de personnes morales qui devaient s'enregistrer. À la suite de la suppression du concept « d'influence », les organisations et les personnes morales qui communiquaient avec les titulaires d'une charge publique sur des questions enregistrables et atteignaient le seuil d'enregistrement (c.-à-d. que les activités de lobbying de tous les employés équivalaient à une partie importante des fonctions d'un employé) étaient désormais tenues de s'enregistrer, même si elles n'essayaient pas d'« influencer » quelqu'un.

La portée de la Loi, en ce qui a trait aux personnes qui étaient tenues de s'enregistrer, demeurait la même avec l'entrée en vigueur de la Loi sur le lobbying de 2008.

Uniformiser les exigences d'enregistrement

Avant 2005, il existait deux types de lobbyistes salariés (personnes morales et organisations) auxquels s'appliquaient des exigences d'enregistrement différentes. Les modifications apportés à la Loi en 2005 ont permis de créer l'uniformité entre des deux types de lobbyistes salariés. Avant les modifications, les lobbyistes salariés (personnes morales) étaient tenus de s'enregistrer eux-mêmes une fois qu'ils répondaient aux critères décrits dans la Loi en ce qui a trait au critère « partie importante des fonctions ». Par ailleurs, il incombait au cadre supérieur le plus haut placé d'une organisation à but non lucratif d'enregistrer l'organisation lorsque les activités cumulatives de lobbying de ses employés équivalaient à une « partie importante des fonctions » d'une personne.

Grâce aux modifications, les exigences en matière d'enregistrement des lobbyistes salariés (personnes morales) et ceux des lobbyistes salariés (organisations) ont été harmonisées, supprimant ainsi l'exigence selon laquelle les lobbyistes salariés (personnes morales) devaient s'enregistrer séparément. Comme pour les organisations, il incombait désormais au cadre supérieur le plus élevé d'une personne morale de procéder à l'enregistrement pour le compte de la personne morale et d'énumérer les employés qui participaient à des activités de lobbying. En conséquence de cette démarche, tous les types de lobbyistes étaient traités de façon plus égale et c'est le cadre de la personne morale le plus haut placé qui devait répondre des activités des lobbyistes.

Les modifications de 2008 n'ont pas modifié ces dispositions.

D'après le Tableau 1 ci-dessus, le nombre de lobbyistes est demeuré relativement stable dans chacune des catégories, depuis 2006.

Accroître le nombre d'exigences relatives à la divulgation

Les modifications législatives de 2005 et 2008 ont donné lieu à des exigences de déclaration supplémentaires pour les lobbyistes.

À compter de 2005, les lobbyistes étaient tenus de divulguer les charges publiques fédérales occupées par le passé.

En 2008, la Loi sur le lobbying a imposé aux lobbyistes l'exigence de déclarer certaines communications avec des titulaires d'une charge publique désignée (TCPD), une nouvelle sous-catégorie de titulaire d'une charge publique. La Loi définit les TCPD comme suit : il s'agit de décideurs haut placés au sein du gouvernement fédéral, notamment les ministres, les membres du personnel de leur cabinet, les sous-ministres et les sous-ministres adjoints. La Loi a aussi octroyé au gouverneur en conseil le pouvoir de désigner, par règlement, des postes de TCPD. En juillet 2008, onze postes ont été ainsi désignés, y compris sept postes de niveau supérieur au sein des Forces armées canadiennes, deux catégories de postes au sein du Bureau du Conseil privé et le contrôleur général du Canada. En septembre 2010, le Règlement a été modifié de manière à élargir la sous-catégorie de TCPD pour inclure les députés et les sénateurs.

En vertu de la Loi sur le lobbying, les lobbyistes enregistrés sont tenus de déclarer, une fois pas mois, certaines communications avec les TCPD, notamment :

  • le nom du lobbyiste-conseil ou du cadre le plus haut placé de la personne morale ou de l'organisation;
  • le nom du TCPD avec qui la communication a eu lieu;
  • l'objet de la communication;
  • la date de la communication.

Le lobbyiste est tenu de divulguer toute communication avec un TCPD dans une déclaration mensuelle si celle-ci était à la fois « orale » et « organisée » au sujet d'une activité enregistrable et demandée par le lobbyiste. Lorsqu'une communication est demandée par un TCPD, elle doit seulement être enregistrée si elle porte sur l'octroi de subventions, de contributions ou d'autres avantages financiers, ou l'octroi d'un contrat. Il est à noter qu'une déclaration initiale est requise pour toutes les communications enregistrables, peu importe qui les ont demandées.

L'introduction de déclarations mensuelles de communications a produit une mine de renseignements nouveaux au sujet de communications entre les lobbyistes et des décideurs supérieurs du gouvernement fédéral. Les déclarations mensuelles de communications fournissent des renseignements à jour sur qui participe à des activités de lobbying auprès de quel titulaire d'une charge publique haut placé et à quel sujet. Ces déclarations rehaussent la transparence dans ce sens qu'elles présentent un tableau plus complet des activités de lobbying qui ont lieu au niveau fédéral.

Il y aurait peut-être lieu, cependant, d'examiner les dispositions qui prévoient quels renseignements doivent être divulgués dans les déclarations mensuelles de communication. Actuellement, les déclarations mensuelles de communication des lobbyistes salariés ne précisent pas qui a participé à la réunion. Seul le cadre supérieur responsable de l'enregistrement initial est nommé dans la déclaration mensuelle, plutôt que les lobbyistes qui étaient effectivement présents à la réunion.

En vertu de la Loi sur le lobbying, les cadres les plus haut placés des organisations et des personnes morales sont responsables de présenter des déclarations mensuelles de communication pour le compte de leur personne morale ou organisation. Toutefois, l'on pourrait avancer que ces déclarations seraient plus transparentes si elles incluaient les noms des personnes qui ont participé aux activités de lobbying et rencontré les titulaires d'une charge publique désignée, en plus du nom du cadre supérieur. Le cadre supérieur devrait continuer d'être tenu, cependant, de présenter la déclaration mensuelle de communication.

Le fait de déterminer si une communication est orale et « organisée » pose un défi. L'expérience d'appliquer cette disposition a montré que le concept d'« organisée à l'avance » est source de confusion considérable à la fois pour les lobbyistes et les titulaires d'une charge publique désignée eu égard à la détermination de quelles communications devraient faire l'objet d'une divulgation publique mensuelle. L'inclusion de toutes les communications « orales » qu'elles soient « organisées » à l'avance ou non, aurait aussi une incidence positive sur la transparence puisque des rencontres ou des autres communications soi-disant « fortuites » sur des questions enregistrables entre les lobbyistes et les TCPD feraient l'objet d'une déclaration.

Depuis juillet 2008, plus de 22 000 déclarations mensuelles de communication ont été publiées par les lobbyistes. Ceux-ci ont présenté, en moyenne, environ 625 déclarations par mois entre juillet 2008 et septembre 2010. Lorsque la catégorie de TCPD a été élargie en septembre 2010 de manière à inclure les parlementaires, le nombre moyen de déclarations mensuelles de communication a atteint plus de 1 100.

Le Commissariat au lobbying vérifie les enregistrements afin de déterminer s'ils sont complets avant de les afficher sur le Registre. Les déclarations mensuelles de communication sont publiées directement dans le Registre une fois qu'elles ont été certifiées par les déclarants. Toutefois, un échantillon des déclarations de communication fait l'objet d'une vérification mensuelle pour en vérifier l'exactitude.

Avant 2008, les déclarants étaient tenus de mettre à jour leur enregistrement tous les six mois. Depuis 2008, les déclarants sont tenus de mettre à jour leur enregistrement tous les mois s'il y a des renseignements à corriger, s'il faut ajouter des renseignements (par exemple, si un nouveau ministère fait l'objet de lobbying) ou si l'activité est terminée. Si cinq mois se sont écoulés depuis que des changements ont été apportés à l'enregistrement initial et qu'aucune déclaration mensuelle n'a été présentée, les déclarants doivent s'enregistrer de nouveau afin de certifier les renseignements qu'il contient.

Une nouvelle tendance émerge dans les enregistrements en ce qui a trait à la divulgation des renseignements sur les clients. Certains lobbyistes-conseils travaillent en « sous-traitance » pour des firmes de lobbying pour entreprendre des activités de lobbying et représenter un client en particulier. Actuellement, la Loi ne stipule pas clairement qu'ils devraient divulguer les véritables intérêts qu'ils représentent ultimement. Plutôt, elle les oblige à divulguer le nom du « client », ce qui pourrait être interprété comme voulant dire la firme de consultation qui a, en fait, embauché le lobbyiste. Le Commissariat a adopté la pratique d'exiger que le lobbyiste, lorsqu'il cite le nom d'une firme de consultation comme client, précise aussi le nom du client véritable dont les intérêts sont représentés en bout de ligne.

Les personnes et les activités visées par la Loi sur le lobbying

Une autre question qui pose des défis en ce qui a trait à l'enregistrement (et à l'application) est qu'il peut ne pas être nécessaire de s'enregistrer pour être conforme à la Loi. Les deux exemples les plus flagrants de cette situation sont les personnes morales et organisations qui ne répondent pas au critère de « partie importante des fonctions » prévu par la Loi et ceux qui ne sont pas payés puisque la Loi stipule qu'elle ne s'applique qu'aux activités de lobbying contre « rémunération ».

La Loi sur le lobbying fait état du concept de « partie importante des fonctions » tout comme les lois sur le lobbying de nombreuses juridictions au Canada. Le concept a pour objet de tenir lieu de seuil en deçà duquel l'enregistrement des activités de lobbying pour le compte de personnes morales ou d'organisations à but non lucratif n'est pas nécessaire en vertu de la Loi. Cependant, le concept est interprété différemment d'une juridiction à l'autre. Dans tous les cas, le concept a été introduit pour faire en sorte que les organisations et les personnes morales dont les activités de lobbying sont « nombreuses » soient couvertes par la Loi, tout en évitant d'imposer une exigence trop onéreuse en matière d'enregistrement sur celles qui entreprennent des activités de lobbying seulement à l'occasion.

Au niveau fédéral, la « partie importante des fonctions » a été depuis longtemps interprétée comme représentant 20 pourcent des fonctions d'une personne. Avec l'entrée en vigueur de la Loi sur le lobbying, la disposition a été interprétée comme représentant 20 pourcent des fonctions d'une personne au cours d'un mois. Cela signifie que les organisations et les personnes morales doivent s'enregistrer lorsque les activités de lobbying réunies de tous les employés atteignent le seuil qui correspond à 20 pourcent des fonctions d'un employé au cours d'un mois.

La Commissaire est d'avis que l'application des dispositions portant sur la « partie importante des fonctions » de la Loi sur le lobbying pose des défis. Ceci est d'autant plus problématique étant donné que le concept est appliqué dans plusieurs domaines.

Ce qui semble le plus évident, c'est que la disposition a une incidence sur le « champ d'application » de la Loi. La Loi s'applique-t-elle aux personnes qu'elle était censée réglementer? Actuellement, la Loi n'exige pas l'enregistrement des personnes morales et des organisations dont les employés ne consacrent pas, collectivement, une « partie importante de leurs fonctions » à des activités de lobbying auprès de titulaires d'une charge publique au niveau fédéral. De nombreuses personnes morales et organisations qui font du lobbying auprès de titulaires d'une charge publique fédéraux ne sont donc pas tenues de s'enregistrer pour être conformes à la Loi sur le lobbying. Par conséquent, un nombre inconnu d'activités de lobbying ne sont pas divulguées publiquement. La transparence est réduite davantage étant donné que les personnes morales et organisations qui ne sont pas tenues de présenter un enregistrement initial ne sont pas tenues, non plus, de présenter une déclaration mensuelle de communication lorsque leurs employés rencontrent des titulaires d'une charge publique désignée (TCPD).

Le fait de supprimer de la Loi les dispositions relatives à la « partie importante des fonctions » élargirait manifestement la portée de la Loi et faciliterait l'application des exigences relatives à l'enregistrement qui restent, puisque toutes les organisations et personnes morales seraient potentiellement tenues de déclarer leurs activités de lobbying. Le fait de supprimer le seuil correspondant aux critères d'enregistrement, pourrait, cependant, engendrer des frais d'accès au gouvernement, que certaines personnes morales ou organisations trouveraient onéreux.

La « partie importante des fonctions » est également perçue par certains comme un moyen permettant aux particuliers de passer outre les intentions du Parlement. Par exemple, la disposition est appliquée aux exigences d'enregistrement qui s'appliquent aux lobbyistes salariés employés par les personnes morales. En vertu de la Loi sur le lobbying, les anciens TCPD sont interdits de faire du lobbying pour une période de cinq ans après avoir quitté leurs fonctions. Cependant, en fait, cette interdiction stricte ne s'applique qu'à ceux qui travaillent en tant que lobbyistes-conseils ou en tant que lobbyistes salariés employés par des organisations. La Loi prévoit qu'un ancien TCPD peut travailler en tant que lobbyiste pour le compte d'une personne morale, tant et aussi longtemps que ses activités de lobbying ne représentent pas une « partie importante des fonctions ». À cet égard, l'abrogation de la disposition ayant trait à "une partie importante des fonctions" donnerait lieu à une applications plus homogène de d'interdiction quinquennale sur le lobbying pours les anciens titulaires d'une charge publique désignée.

En ce qui a trait aux lobbyistes bénévoles, non rémunérés, il est difficile de justifier leur inclusion parmi ceux qui sont tenus de s'enregistrer, car cela pourrait limiter l'accès qu'ont les Canadiens aux décideurs gouvernementaux. Dans une société libre et démocratique, il est impératif que les citoyens aient libre accès à leur gouvernement et à ses représentants. La Commissaire est d'avis, par conséquent, que tout amendement à la Loi ne devrait pas prévoir l'enregistrement obligatoire des lobbyistes bénévoles et non rémunérés.

Le Parlement, au moment de décider de supprimer ou non la disposition relative à la « partie importante des fonctions », devrait tenir compte du principe de la Loi sur le lobbying selon lequel « la liberté d'accès aux institutions de l'État est une importante question d'intérêt public ». La question devrait porter sur la détermination de quelles personnes le Parlement souhaite viser par la Loi et, par conséquent, si certaines exemptions pourraient être justifiées (p. ex. certains types d'œuvres de charité). La Commissaire serait disposée à explorer la question plus à fond avec le Parlement.

Incidence des modifications sur le Registre des lobbyistes

Les modifications de 2005 ont donné lieu à la création d'un Registre des lobbyistes tout à fait nouveau en raison des nombreux changements apportés aux exigences d'enregistrement. Les changements introduits à la Loi sur le lobbying en 2008 ont également donné lieu à un remaniement en profondeur du Registre des lobbyistes de manière à tenir compte du nouvel élargissement des exigences en matière de déclaration ainsi que du nombre plus élevé de transactions occasionnées par le cycle de déclaration mensuel. En outre, le système devait être mis à jour afin de tenir compte de la divulgation mensuelle de certaines communications orales et organisées entre les lobbyistes et les TCPD.

Il existe une demande croissante concernant la possibilité d'offrir les renseignements disponibles dans le Registre sous divers formats, conformément à la tendance actuelle vers le gouvernement transparent. Au cours de l'année financière qui vient de s'écouler, le Commissariat a répondu à neuf demandes distinctes en provenance des médias et des universitaires concernant des retraits massifs de données du Registre. Cela suggère que la base de données contribue à la transparence accrue des activités de lobbying.

Les travaux de planification et de développement en vue des modifications de 2005 et de 2008 à la législation fédérale sur le lobbying ont débuté environ deux ans avant l'entrée en vigueur des dispositions amendées. Les améliorations des systèmes en vue de permettre l'application des modifications à Loi sur le lobbying ont occasionné des frais de l'ordre de 2 millions de dollars. Un budget annuel de 1,1 million de dollars est consacré à l'administration du Registre, y compris les salaires pour l'équivalent de six employés à temps plein dédiés principalement à fournir de l'aide aux lobbyistes concernant l'enregistrement. Ce budget couvre entre 400 000 $ et 500 000 $ investis tous les ans en travaux techniques pour assurer l'entretien technique et la mise à niveau du système.

Recommandations

L'expérience en matière de l'administration du Registre des lobbyistes fédéral au cours des cinq dernières années a mis en évidence les parties de la Loi où il y aurait lieu d'apporter des améliorations.

  • Recommandation 1 : Les dispositions relatives à la « partie importante des fonctions » devraient être supprimées de la Loi sur le lobbying et il y aurait lieu de considérer un nombre restreint d'exemptions.

    • L'introduction de l'exigence selon laquelle les lobbyistes doivent déclarer tous les mois certaines communications avec des titulaires d'une charge publique a permis de rehausser la transparence des activités de lobbying. Toutefois, la Loi sur le lobbying exige seulement que les personnes morales et les organisations soient enregistrées une fois que le seuil qui correspond à une partie importante des fonctions est atteint. Si elles jugent qu'elles n'atteignent pas le seuil en question, elles n'ont pas à s'enregistrer, dans quel cas le Registre ne contiendra aucun renseignement sur les activités de lobbying de ces individus. En outre, les communications orales et organisées qu'ils ont tenues avec des TCPD ne doivent pas non plus être divulguées dans des déclarations mensuelles de communication.
  • Recommandation 2 : La Loi devrait être modifiée de manière à exiger que les déclarations mensuelles de communication énumèrent les noms de chacun des lobbyistes salariés qui a, en effet, participé à la communication, en plus du nom du cadre le plus haut placé.

    • Actuellement, les déclarations mensuelles de communication énumèrent le nom du TCPD et le nom du cadre le plus haut placé d'une personne morale ou d'une organisation chargé de l'enregistrement. Les noms des lobbyistes salariés qui ont participé à la communication orale et organisée avec le TCPD ne sont pas énumérés dans la déclaration mensuelle de communication.
  • Recommandation 3 : La formule prescrite des communications aux fins des déclarations mensuelles de communication devrait être changée de « orale et organisée » à simplement « orale ».

    • L'absence d'une définition claire de ce qui constitue une communication orale et « organisée », aux fins de la divulgation dans les déclarations mensuelles de communication, crée de la confusion à la fois chez les lobbyistes et les TCPD concernant quelles communications doivent faire l'objet d'une déclaration. L'inclusion de toutes les communications « orales », qu'elles soient « organisées » à l'avance ou non, aurait aussi une incidence positive sur la transparence des rencontres et autres communications soi-disant « fortuites » puisque toutes les communications concernant des questions prescrites entre les lobbyistes et les TCPD feraient l'objet d'une déclaration.
  • Recommandation 4 : La Loi devrait être modifiée de manière à exiger que les lobbyistes divulguent toute communication orale au sujet de questions prescrites avec les TCPD, sans égard à qui l'a initiée.

    • Actuellement, la Loi exige que les lobbyistes présentent une déclaration mensuelle des communications seulement dans les cas où c'est le lobbyiste qui a initié la communication orale et organisée, sauf dans les cas où l'objet de la communication a trait à l'octroi de subventions, contributions ou autres avantages financiers, ou encore l'octroi d'un contrat, auquel cas la communication doit obligatoirement faire l'objet d'une déclaration sans égard à qui l'a initiée.
  • Recommandation 5 : La Loi devrait être modifiée de manière à rendre explicite l'exigence selon laquelle les lobbyistes-conseils doivent divulguer le client ultime de la démarche par opposition à la firme qui les embauche.

    • Une nouvelle tendance émerge dans les enregistrements en ce qui a trait à la divulgation des renseignements sur les clients. Certains lobbyistes-conseils travaillent en « sous-traitance » pour des firmes de lobbying pour entreprendre des activités de lobbying et représenter un client en particulier. Actuellement, la Loi ne stipule pas clairement qui devrait divulguer les véritables intérêts qu'ils représentent ultimement. Plutôt, elle les oblige à divulguer le nom du « client », ce qui pourrait être interprété comme voulant dire la firme de consultation qui a, en fait, embauché le lobbyiste. Le Commissariat a adopté la pratique d'exiger que le lobbyiste, lorsqu'il cite le nom d'une firme de consultation comme client, précise aussi le nom du client véritable dont les intérêts sont représentés en bout de ligne.