Comparution devant le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique, Examen prévu par la loi de la Loi sur le lobbying

Le 23 mars 2011
Ottawa (Ontario)

Allocution par Karen E. Shepherd
Commissaire au lobbying du Canada

(Le texte prononcé fait foi)


Bonjour Monsieur le président et membres du Comité.

Je suis heureuse d'être ici aujourd'hui pour discuter de l'examen de la Loi sur le lobbying. Je suis accompagnée de M. René Leblanc, commissaire adjoint, et de M. Bruce Bergen, avocat-conseil.

Je présente aujourd'hui au Comité un rapport sur mon expérience relativement à l'application de la Loi au cours des cinq dernières années. Ce rapport contient mes recommandations pour améliorer la Loi sur le lobbying.

Lors de ma comparution du 14 décembre devant ce comité, j'ai souligné un certain nombre d'enjeux liés à l'examen de la Loi sur le lobbying. Aujourd'hui, j'aimerais élaborer davantage.

Laissez-moi débuter en disant, qu'à mon avis, plusieurs aspects de la Loi sur le lobbying ont permis d'améliorer la transparence. Plus de 5 000 lobbyistes sont enregistrés pour faire du lobbying auprès de titulaires d'une charge publique fédérale et, chaque mois, des centaines de communications avec des titulaires d'une charge publique désignée sont déclarées par les lobbyistes. Cependant, d'après mon expérience, certaines modifications clés à la Loi pourraient accroître la part d'activités de lobbying qui sont divulguées et me permettraient d'appliquer la Loi avec plus de fermeté.

Le Registre des lobbyistes contient une mine d'information sur ceux qui se livrent à des activités de lobbying moyennant paiement mais il n'inclut pas d'information sur les activités de lobbying d'organisations ou d'entreprises qui n'atteignent pas le seuil d'une « partie importante des fonctions ». Ce seuil est difficile à calculer et encore plus difficile à faire appliquer. C'est pourquoi je recommande que les dispositions sur « une partie importante des fonctions » soit retirée de la Loi. Parallèlement, je recommande aussi que le Parlement s'interroge à propos de qui devrait être ciblé par la Loi et si un nombre restreint d'exemptions est nécessaire. Je me ferai un plaisir d'étudier cette question avec le Parlement au cours de ses délibérations.

À l'heure actuelle, le premier dirigeant d'une entreprise ou d'une organisation est responsable de déclarer les activités de lobbying de cette dernière. Je suis d'avis que cette responsabilité est importante et devrait être maintenue. Cela dit, je crois qu'on pourrait accroître la transparence en exigeant que les noms des personnes qui se livrent à des activités de lobbying en communiquant avec des titulaires d'une charge publique désignée soient aussi indiqués dans les déclarations mensuelles des communications. Présentement, seuls les premiers dirigeants sont listés même s'ils n'ont pas assisté à la réunion.

Je recommande également que toutes les communications « orales », quelle que soit la personne qui en soit à l'origine et qu'elles aient été organisées à l'avance ou non, devraient être divulguées. À l'heure actuelle, seules les communications « orales et organisées » doivent être divulguées mensuellement. Le fait de supprimer « et organisées », accroîtrait la transparence en divulguant les réunions ou autres communications « fortuites » entre les lobbyistes et les titulaires d'une charge publique désignée lorsque des sujets enregistrables sont discutés.

La Loi me donne le mandat d'élaborer et de mettre en œuvre des programmes éducatifs afin de sensibiliser le public à la Loi. Je suis d'avis qu'en communiquant la raison d'être et les exigences de la Loi et du Code de déontologie des lobbyistes, on peut accroître la conformité. C'est pourquoi je recommande que ce mandat explicite demeure dans la Loi.

En ce qui a trait à mes pouvoirs d'application de la Loi sur le lobbying, les seules options qui me sont disponibles sont les renvois à la police pour les infractions à la Loi et les rapports au Parlement pour les infractions au Code. En décembre, j'ai mentionné que ces mesures d'application n'étaient pas nécessairement appropriées aux différents niveaux de gravité des infractions qui sont portées à mon attention.

Lorsque je renvoie un cas à la GRC, la Loi exige que je suspende mon enquête jusqu'à l'aboutissement de l'enquête de la GRC. Depuis juillet 2008, la GRC a pris en moyenne huit mois pour examiner un cas. Dans tous les cas, la GRC a décidé de ne pas porter d'accusations. Comme je ne peux pas continuer mon enquête avant que cette décision ait été prise par la GRC, cela affecte ma capacité de rendre des décisions et de déposer des rapports au Parlement rapidement.

Lors de ma comparution en décembre, j'ai indiqué que les lobbyistes divulguent volontairement qu'ils se sont enregistrés en retard ou qu'ils n'ont pas transmis leurs déclarations mensuelles des communications à temps. Je vois cela comme un signe encourageant que beaucoup de lobbyistes veulent se conformer à la Loi. Je ne crois pas qu'il soit dans l'intérêt public de renvoyer de tels cas à la GRC aux fins d'enquêtes criminelles.

Pour des infractions de ce type et d'autres transgressions mineures, j'ai décidé d'éduquer les contrevenants et d'effectuer un suivi de leur cas. Je ne considère pas que je dégage ainsi ces personnes de leur responsabilité. Le fait d'utiliser ce genre de mesures alternatives encourage d'autres personnes à faire une divulgation volontaire. De plus, comme je l'ai mentionné, les personnes faisant l'objet de mesures d'éducation et/ou correctives continuent de faire l'objet d'un suivi pour assurer qu'ils demeurent en conformité.

Pour cette raison, je recommande qu'un régime de pénalités administratives pécuniaires soit adopté. Ceci permettrait de prévoir un continuum de mesures entre ma pratique actuelle de recourir à des mesures d'éducation, et les mesures plus sévères et très longues de renvoi à un agent de la paix ou d'établissement d'un rapport au Parlement.

Même si des pénalités sont prévues dans la Loi actuelle, personne n'a jamais encore été reconnu coupable, ni même accusé d'une infraction à la Loi sur le lobbying. Je suis d'avis qu'à moins que des modifications soient apportées à la Loi afin d'y ajouter un ensemble de mesures d'application, les chances que quelqu'un soit reconnu coupable d'une infraction à la Loi sur le lobbying sont faibles.

Comme je l'ai mentionné auparavant, la Loi sur le lobbying exige que les enquêtes soient menées en secret. N'y voyez pas une indication que je n'applique pas la Loi. C'est tout à fait le contraire : j'appliquer rigoureusement la Loi en utilisant toutes les mesures qu'elle met actuellement à ma disposition. J'ai renvoyé six cas à la GRC, j'ai déposé trois rapports au Parlement concernant des infractions au Code et trois rapports ont été soumis à des personnes visées par des enquêtes pour leur donner l'occasion de présenter leurs points de vue comme l'exige la Loi.

Je continue de croire que le fait de mener des enquêtes en secret garantit leur intégrité et protège la réputation des personnes qui peuvent avoir été faussement accusées, ce qui est important. Cependant, j'ai commencé à confirmer aux comités parlementaires que certains examens administratifs et enquêtes avaient été ouverts lorsque l'affaire était manifestement déjà connue du public. Par conséquent, j'estime que la Loi devrait être modifiée de manière à inclure des dispositions offrant à la commissaire, ou toute personne agissant en son nom, un certain degré d'immunité contre les poursuites criminelles ou civiles, telles les poursuites pour diffamation.

J'aimerais maintenant profiter de cette occasion pour répondre à certaines critiques que vous avez peut-être vues dans les médias.

En ce qui a trait à l'application de la Règle 8 du Code de déontologie des lobbyistes concernant l'influence répréhensible, ma directive et mes rapports au Parlement indiquent clairement qu'un lobbyiste qui aide quelqu'un à se faire élire sert les intérêts de cette personne, ce qui peut constituer ou non une infraction au Code dépendamment des activités de lobbying que ce lobbyiste exerce.

Mon interprétation reflète le jugement de la Cour d'appel fédérale qui a rejeté assez catégoriquement l'ancienne interprétation de la Règle 8 et a fourni une orientation claire relativement à la manière dont celle-ci devrait être interprétée. Contrairement à ce que les médias ont avancé, ma directive n'interdit pas aux lobbyistes de se livrer à des activités politiques. Je crois que les lobbyistes sont des professionnels et que je leur ai fourni des renseignements suffisants pour leur permettre de prendre des décisions éclairées. Ils peuvent ainsi faire preuve de prudence lorsqu'ils s'engagent dans des activités politiques, en prenant en considération leurs activités de lobbying. En fait, certains lobbyistes ont indiqué que la directive et les clarifications étaient suffisantes et organisent leurs affaires en conséquence.

La question de ma décision de ne pas rendre de décisions anticipées quant aux activités politiques que les lobbyistes peuvent exercer sans risque a également été soulevée. Premièrement, j'aimerais préciser que je ne réglemente pas les activités politiques.

Deuxièmement, j'applique la Loi que le Parlement a adoptée. Mes décisions en vertu de la Loi peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire. Il est essentiel que toutes mes décisions soient justes et basées sur tous les faits pertinents. Je veux donc éviter de conseiller les lobbyistes à propos de situations potentielles sur la base d'informations qui pourraient facilement changer une fois les conseils donnés. Non seulement cela exposerait-il le lobbyiste concerné à un risque, mais cela compromettrait également ma capacité à faire une enquête dans l'éventualité où je devrais examiner des allégations contre cette personne. Ma neutralité et ma capacité d'être juste et impartiale seraient compromises.

En conclusion, je veux assurer les membres du Comité que j'applique la Loi sur le lobbying telle qu'elle a été adoptée par le Parlement. À titre de responsable de la mise en œuvre de la Loi, j'ai hâte de travailler avec le Comité dans le cadre de l'examen de la Loi sur le lobbying afin de trouver des façons d'accroître encore plus la transparence ainsi que de meilleures mesures de conformité.

Monsieur le président, ceci met fin à mon allocution. Je vous remercie de votre attention, et c'est avec plaisir que je répondrai à vos questions et à celles des membres du Comité.